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发表于 2018-7-31 00:00:07
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【智库报告】推进长株潭一体化的梗阻点及对策
原创： HNDRC 湖南省人民政府发展研究中心
调研组组长：卞鹰（湖南省人民政府发展研究中心党组书记、主任）
副组长：唐宇文（湖南省人民政府发展研究中心副主任）
成 员：左宏、闫仲勇
本报告获得湖南省政协党组成员袁新华的肯定性批示。
党的十九大报告强调“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。如何抓住新时代带来的新机遇，啃下长株潭一体化这块硬骨头？成为摆在我们面前的重大任务。鉴于此，我们开展了广泛深入的调研，吸收和借鉴了国内外先进经验，提出了对策建议。
一、对长株潭一体化的再认识
长株潭一体化是从20世纪50年代提出建设“毛泽东城”开始的，到现在已历时整整65年，但效果并不理想，这就需要我们对这项工作再认识再提高。
1．长株潭一体化的最终目的是“打造区域增长极”
在推进三市协同过程中，我们必须明确一个核心目标：长株潭一体化不是“为了一体化而一体化”，而是为了“打造区域增长极”，否则我们的所作所为就失去了衡量的标尺和最初的意义。先进国家经验表明，区域增长极必须有一定的人口规模和经济规模。如首尔都市圈、伦敦都市圈分别集中了韩国、英国近50%人口，东京都市圈集中了日本1/3以上人口。当前，长沙仅集中了全省11.5%的人口，即便是集中全省30%的人口，长沙人口也将接近2100万，人口密度超过了1700人/平方公里，超过了北京。因此，湖南培育增长极，仅靠长沙的承载力是不够的，必须联合株洲、湘潭等周边地区一起打造大都市圈，最终形成我省甚至中西部的增长极。从这个意义上来讲，“长沙打造国家中心城市”战略必须要跟“长株潭一体化”战略放在一起统筹布局。
2．长株潭一体化不能理解为三市同步化和均等化
国内外发展经验表明，城市群一体化绝不是同步化和均等化，而是通过集中有限资源做大做强1-2个核心城市，带动周边城市的快速发展。如美国东北部城市群的纽约，日本太平洋沿岸城市群的东京、大阪，长三角城市群的上海，珠三角城市群的深圳和广州，都在城市群中优先发展成为核心城市。目前，长沙自身发展不充分导致融城的诉求不高。同时，三市的政治经济地位不同，长沙的经济体量分别为株洲和湘潭的4.1倍和5.1倍。因此，现阶段需着力促进长沙充分发展，并通过利益联结等机制，鼓励长沙带动株洲、湘潭的发展，逐渐形成一体化发展格局。
3．长沙正处于“虹吸效应”大于“辐射效应”的阶段
按新经济地理学的观点，当中心城市处于快速集聚发展期时，周边要素表现出明显向中心城市集聚的现象，此时中心城市对周边城市的“虹吸效应”大于“辐射效应”，周边城市成为“大都市阴影区”。当前，长沙正处于“抢人”“抢资金”“抢项目”的集聚发展时期，不断吸引包括株洲、湘潭在内的周边地区的资源，三市之间的竞争关系大于合作关系。长沙市规划信息服务中心资料显示，在距长沙更近的株洲、湘潭受长沙大都市阴影区的影响更大，是娄底、益阳等城市的近2倍。而长沙年末人口数占城市群人口总数比重由2010年的51.5%提升到2017年的53.6%，而株洲和湘潭的比重分别由2010年的28.3%、20.2%下降到2017年的27.2%、19.2%；高新技术企业等指标也表现出类似趋势（见图1）。
4．一体化关键是破除阻碍资源自由流动的壁垒
一体化的本质是按照地区分工的要求，促进市场供给的商品、服务、资本、劳动等生产要素和产品能够充分流动并获得无差别待遇，实现更加合理的资源配置。因此，长株潭一体化关键就是要通过制度创新和制度衔接，消除三市在公共服务、基础设施、政策、市场等方面的差异，实现政策一体化、公共服务一体化、基础设施一体化，进而破除阻碍资源自由流动的行政、贸易、市场等方面壁垒，确保人才、资本、技术等各类资源能在城市群自由合理流动，促进资源在城市群内部优化配置。
二、长株潭一体化的五个“梗阻点”
深化长株潭一体化，关键要找准阻碍一体化发展的症结。课题组分析认为，主要有五个“梗阻点”。
1．协同不够：缺乏三市“一盘棋”的工作协同机制
早在1998年湖南就设立了省政府长株潭经济一体化协调领导小组及办公室，但2009年获批两型社会建设试验区后，一体化办改为两型办，职能重点也由一体化建设转移到两型社会建设。由于两型办权责有限，难以协调其他部门和三市共同推进一体化工作，导致在规划、项目、政策等多个层面面临大量协调工作，达成的共识、议题多，落实的项目少。如长沙正在着手建设作为长株潭融城核心的南部片区，株洲、湘潭也在积极对接这一重大项目。但在对接过程中缺乏协同协作平台和机制，不能有效整合要素资源，影响了通过该项目融城的效果。
2．联结不紧：缺乏“一荣俱荣，一损俱损”的利益联结机制
当前，长沙一方面向西发展，着重建设湘江新区；另一方面向北发展，以便融入长江经济带，而向南与株洲、湘潭融城发展的动力不足。要促成三市的融合发展就必须建立起一体化的利益联结机制。缺乏强有力的利益联结机制，一方面导致长沙与株洲、湘潭的联系不足，甚至弱于长沙与岳阳、常德、益阳等地。腾讯人口迁徙数据显示，长沙到株洲的汽车联系强度为长沙与岳阳的3/4,长沙与湘潭的火车联系强度仅为长沙与岳阳的77%。另一方面也导致一体化的项目难以推进。根据《半月谈》报道和实地调研，长沙与湘潭和株洲之间仍存在多条“断头路”，基本都断在长沙，其原因就在于利益诉求。受访干部认为，长沙地价比湘潭高很多，一旦修通对长沙地价会有影响。
3．硬件不通：缺乏“无缝对接”的基础设施
城市群基础设施的不健全阻碍了要素在城市群的自由流动，成为阻碍一体化的重要原因。在交通基础设施方面，三市之间除了存在多条“断头路”外，城市群没有形成完善发达的交通体系，“无缝换乘”仍是交通一体化一大痛点，城轨开通后的上座率一直不佳，公交一体化试点线路仅仅只连通三市相向地区，不能满足三市之间通勤、商务的需要。在垃圾处理等重大基础设施方面，三市各自为政，导致重大基础设施通用难度大，如调研发现，湘潭一垃圾处理场建在株洲边界，但株洲却不能使用。
4．软件不同：经济政策、公共服务等方面悬殊较大
从宏观方面来讲，作为省会城市，国家和省里给长沙政策力度较大，例如截至2017年11月份，下放给长沙的省级经济管理权限比株洲、湘潭多20余项；长沙还拥有湘江新区等国家级平台，在产业政策上的支持力度更大。从微观方面来看，三市在社会保障、养老等公共服务存在较大差异。长沙城乡居民养老保障待遇高于株洲和湘潭；失业保险方面，三市征缴部门不同，待遇发放标准不同，参保信息未共享；社会保障卡存在跨行异地手续费问题，居民健康卡目前无法实现跨机构、跨地区就医。调研中，有人反映，就是购房和人口引进政策等方面，长沙户籍都比株洲、湘潭“值钱”很多，导致人才流向长沙。
5．抓手不足：缺乏推进一体化具体有力的抓手
具体有力的抓手是加快推进城市群一体化发展的有效手段。如广东通过打造广深科技创新走廊、推动广佛同城化合作示范区建设等抓手，加快推进了珠三角城市群一体化发展。长株潭缺少类似的重大抓手。目前可以考虑以下几方面：一是横贯长株潭三市的湘江西岸地带（北起望城经开区，途经长沙高新区、岳麓山大学城，南至湘潭九华经开区、湘潭高新区及株洲高新区）布局了6个国家级园区，聚集中南大学、湖南大学等十多所优质高校，可以作为三市创新走廊打造。二是“绿心”区域是三市融城的核心区，因为属于限制开发区，一直处于“不尴不尬”的地位，不仅没有成为融城的抓手，还成为“真空”阻隔区域，完全可以改变思路，作为推动融城的绿色经济标杆区域来打造。三是湘江新区作为国家级平台，仅限于长沙市内，难以起到带动全省发展的作用，可以考虑在株洲湘潭设立拓展区。
三、高质量一体化发展的对策建议
在当前行政一体化还不具备条件的阶段，三市一体化需要有新思路。要将“长沙打造国家中心城市”和“长株潭一体化发展”两大战略放到一起统筹布局，采取“做强一极，带动两翼”的发展思路。同时，建立“两大机制、两张清单、四大抓手、一支基金”的一体化政策体系。
1．机制一：建立健全高规格的一体化工作协调机制
一是成立高规格的长株潭一体化工作协调小组。建议成立由省委省政府主要领导任组长，省直相关部门主要负责人和长株潭三市党政主要负责人为组成人员的长株潭一体化协调领导小组，下设一体化建设委员会，协调解决长株潭一体化发展重大问题。二是完善三市合作联席会议制度。三市每半年轮流主办由三市书记、市长带队出席的联席会议，定期对接三市之间的一体化需求；建立三市常态化、及时高效的对接协商机制，对于重大规划、项目建立24小时响应协商机制，保持沟通畅通，及时解决一体化对接过程中的问题。三是成立专责小组。根据一体化涉及领域，在相关部门分别成立规划、交通、产业、环保、通信、金融、公共服务等专责小组，负责相关领域工作的衔接，具体落实省委、省政府重大决策部署。四是建立考核监察机制。把长株潭一体化工作列入省督查和绩效考核目标内容，设计年度考核指标，对各市和相关省直部门进行考核。
2．机制二：探索建立三市利益联结机制
探索多种形式的共同投资、共同开发、利益共享的机制，例如三市税务机关可签署《税收合作框架协议》等，实现税收多地共享。具体可率先考虑三方面：一是推行产业“飞地政策”。完善三市企业、园区迁出或跨区域设立生产基地、研发中心、分院的税收分享和考核成果共享，飞入地园区建成项目形成的财税收入地方留成部分和经济统计指标由双方或多方按比例分享，“飞地”涉及到的重大项目一次性考核指标、分值分别计入双方或多方。二是推进共享共用为核心的基础设施一体化建设机制。根据区域服务功能，统一规划部署城市群创新、环保等重大公共基础设施。出台《重大公共基础设施开放共享管理办法》，建立公共基础设施开放共享服务管理和补助机制，明确企业利用共享资源的补贴制度。三是实施本地化配套工程。借鉴重庆的做法，出台政策对长株潭城市群企业采购区域内配套产品年累计在1亿元及以上的按新增采购额的0.5%给予奖励，单个企业奖励金额不超过200万元。
3．两张清单：每年制定长株潭一体化发展的“项目清单”和“问题清单”
借鉴粤港澳一体化建设经验，建议长株潭一体化工作协调小组每年初制定一体化发展的“两个清单”，按照清单内容逐一推进工作。一是一体化“项目清单”。从全省各部门、长株潭三市征集一体化建设的重大项目，经专业人员筛选、整理、会审，每年年初确定一批长株潭一体化建设的重大项目，广泛覆盖规划机制衔接、基础设施对接、产业协作、环境共保共治、公共服务一体化等经济社会发展的方方面面。二是一体化“问题清单”。通过网上调查和各部门、长株潭三市自查的方式，全面梳理长株潭一体化需要破除的壁垒，逐项列出一体化工作“问题清单”，建立台账，明确责任，逐一制定可操作、可监督、可检查的措施，并限期解决一体化存在的问题。
4．四大抓手：着力推进“一谷一廊一区一都”
以省一体化协调小组统筹规划、三市联合建设的方式共同打造四大融城工程。“一谷”：长株潭“生态绿谷”。以绿心调规为契机，整合长沙南部片区、株洲九郎山片区和湘潭昭山片区，联合打造长株潭城市群“生态绿谷”。通过培育生态农业，建设现代都市农业产业示范园区和现代都市农业观光走廊；引进高端生态旅游业，发展具有观光、度假、休养、科考、探险和科普教育等多种功能的“绿色旅游”；统一建设文化馆、博物馆、长株潭奥林匹克中心、环湘马拉松赛道、自行车赛道等重大文体设施，将其打造成长株潭一体化的生态地标。“一廊”：“湘江西岸创新走廊”。借鉴广深科技创新走廊做法，以岳麓山大学城为核心，向南北延伸，打造北起宁乡和望城经开区，途经长沙高新区、岳麓山大学城，南至湘潭九华经开区、湘潭大学城、株洲高新区等的创新走廊，作为长株潭自主创新区的核心区，同时将长潭西线高速改建为城市主干道，拉通区域间联结。“一区”：湘江新区拓展区。推动湘江新区这一国家级平台政策惠及三市，在株洲和湘潭分别选择部分区域纳入湘江新区拓展区范围，推动湘江新区与两市共建共享。“一都”：全国“分享经济”之都。借助“分享经济”试点示范来推动三市资源共享。制定《打造长株潭分享经济示范区的指导性意见》，以资源共享为主线，着力打造生产、流通、消费“三位一体”分享经济生态链。力争到2020年，城市群规模以上工业企业产能利用率达到85%，城市群所有符合条件的科研设施与仪器接入分享经济平台并对社会开放，建成20个以上国内知名、行业领先的分享经济平台，打造全国“分享经济”之都。
5．一支基金：建立“长株潭一体化发展基金”
有效整合省级和三市相关财政专项资金，联合金融机构，通过政府投资、社会融资等方式，设立“长株潭一体化发展基金”，带动三市加大对一体化建设的投入，撬动社会资本，用于一体化重点项目建设，重点投向跨区域重大基础设施、创新创业平台、生态环境治理、公共服务等领域。设立由一体化工作协调小组负责的基金管理委员会，制定基金管理办法，审议基金年度投资计划，对基金管理绩效目标进行考核监督。
来源：湖南省人民政府发展研究中心《对策研究报告》2018年第24期 |
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